Hiszpania ubezpieczy kontrakty w Ukrainie

Kwota 570 mln EUR, którą hiszpański minister gospodarki Carlos Cuerpo ogłosił w Kijowie podczas wizyty z około 50 firmami, brzmi jak kolejny pakiet pomocy dla Ukrainy (El País, Euronews). W praktyce znaczna część tej sumy ma inny charakter: to publiczna osłona ryzyka, która ma ułatwić hiszpańskim przedsiębiorstwom wejście w kontrakty odbudowy Ukrainy.

Największą pozycją jest ubezpieczenie

Najważniejszym elementem pakietu jest rozszerzenie możliwości CESCE, hiszpańskiej agencji kredytów eksportowych. Tego typu instytucje nie finansują zwykle projektów wprost, lecz ubezpieczają firmy przed stratami wynikającymi z wojny, decyzji politycznych albo niewypłacalności kontrahenta za granicą. W przypadku Ukrainy limit ochrony CESCE wzrósł z 30 mln EUR do 250 mln EUR (El País).

Do tego dochodzi do 100 mln EUR, które może uruchomić COFIDES, państwowy wehikuł finansowania rozwoju, oraz linia kredytowa na 20 mln EUR prowadzona przez ICO i ukraiński Raiffeisen Bank. Osobne porozumienie FIEM, podpisane podczas wizyty, łączy pożyczki zwrotne z pewnymi elementami dotacyjnymi (Euronews, La Moncloa).

Gwarancja nie jest dotacją. Dotacja to pieniądz, który Ukraina dostaje i którego nie musi oddawać. Gwarancja oznacza, że państwo hiszpańskie obiecuje pokryć część strat, jeśli w objętym nią projekcie wydarzy się określone ryzyko: zniszczenie wojenne, zakłócenie polityczne albo brak płatności. Jeżeli nic takiego się nie stanie, podatnik może nie zapłacić ani euro. Jeżeli ryzyko się zmaterializuje, część rachunku przejmie budżet.

Mechanizm jest prosty: dzięki państwowej osłonie hiszpańskie banki i firmy mogą zaakceptować ukraińskie ryzyko wojenne, którego bez gwarancji by nie podjęły. To może uruchamiać realne inwestycje. Jednocześnie kwota w nagłówku zawyża obraz pieniędzy, które faktycznie płyną dziś do Ukrainy.

Na ten problem w szerszej skali zwracał uwagę CSIS przy okazji zapowiedzi dotyczących odbudowy Ukrainy. Pakiety często mieszają dotacje, pożyczki, gwarancje i plany inwestycyjne, które staną się wydatkami dopiero wtedy, gdy pojawią się przetargi, gotowe projekty, chętne banki i warunki bezpieczeństwa pozwalające na realizację (CSIS).

Gwarancje kontra dotacje: lekcja z Niemiec i Danii

Hiszpania nie jest wyjątkiem. Państwa wykorzystują własną zdolność kredytową i możliwość przejmowania ryzyka także po to, by ustawić krajowe firmy w kolejce po przyszłe kontrakty. Niemcy robią to przez Hermesdeckungen, czyli gwarancje kredytów eksportowych obejmujące ryzyko polityczne i handlowe. Ost-Ausschuss, niemieckie lobby biznesu wschodniego, podał, że od pełnoskalowej inwazji Rosji przyjęto już ponad 50 gwarancji inwestycyjnych dla projektów w Ukrainie (Ost-Ausschuss). Szerszy niemiecki pakiet odbudowy sięga do 233 mln EUR i obejmuje energetykę, mieszkalnictwo oraz współpracę przemysłową (AFP).

Dania wybrała inny model. Najnowsze środki przekazuje przez Nefco, nordycką instytucję finansowania zielonych projektów, bezpośrednio na przedsięwzięcia komunalne w Mikołajowie: wodociągi, kanalizację, szpitale i szkoły. Kopenhaga zadeklarowała 26,6 mln EUR, a kolejne 3 mln EUR pochodzi z Impact Fund Denmark; ukraińskie samorządy dokładają własne środki z budżetów lokalnych (Ritzau/Nefco).

Dotacje kosztują duńskich podatników od razu, ale pieniądz trafia bezpośrednio do ukraińskich usług publicznych, bez hiszpańskiej czy niemieckiej firmy pośrodku. Różnica jest więc zasadnicza: Madryt i Berlin używają gwarancji publicznych, by pomóc swoim przedsiębiorstwom zdobywać zlecenia; Dania finansuje czystą wodę dla ukraińskiego miasta. Oba modele mogą być użyteczne, lecz nie opisują tego samego rodzaju wsparcia.

Kto zyskuje, kto bierze ryzyko

Najbardziej oczywistymi beneficjentami hiszpańskiego pakietu są firmy z sektorów obronności, infrastruktury, transportu, kolei i energetyki, czyli branż reprezentowanych w delegacji Cuerpo w Kijowie (NV, El País). Dostają publiczną osłonę ryzyka, której nie będą miały przedsiębiorstwa z państw dysponujących słabszymi agencjami kredytów eksportowych.

Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju pokazał, że gwarancje dzielenia ryzyka mogą podtrzymywać kredytowanie w czasie wojny i umożliwiać ukraińskim bankom finansowanie warte miliardy euro, które bez takiej ochrony zostałoby zamrożone (EBRD). Nie dowodzi to, że hiszpański pakiet zostanie dobrze wykonany. Pokazuje jedynie, że sam mechanizm może działać.

Ryzyko końcowe biorą na siebie hiszpańscy podatnicy. To rachunek, który pozostaje poza bieżącym wydatkiem budżetowym, dopóki gwarancja nie zostanie uruchomiona. Im więcej projektów ruszy w warunkach aktywnej wojny, tym większe prawdopodobieństwo, że część osłon zamieni się w realne wypłaty.

Polskie doświadczenie pokazuje jeszcze jeden koszt tego modelu. Mimo silnego poparcia dla pierwszeństwa polskich firm w odbudowie Ukrainy jedno z porozumień objęło tylko trzy przedsiębiorstwa, choć zainteresowanie zgłosiło ponad 3 000 podmiotów (Biznes Enter). Odbudowa oparta na gwarancjach sprzyja dużym, wiarygodnym dla banków firmom, które potrafią poruszać się w finansowaniu wspieranym przez państwo.

Ukraina potrzebuje zewnętrznego kapitału i specjalistycznych kompetencji, a gwarancje mogą uruchomić aktywność, której rynek komercyjny w czasie wojny by nie sfinansował. Trzeba jednak rozdzielić dwie rzeczy: wsparcie dla Ukrainy i wsparcie dla hiszpańskich firm działających w Ukrainie. Politycznie występują pod tym samym szyldem, ekonomicznie są czym innym.

Madryt nie opublikował dotąd pełnego rachunku spodziewanych wypłat z gwarancji, listy projektów ani zasad udziału ukraińskich firm jako partnerów, a nie tylko podwykonawców. Do tego czasu 570 mln EUR mierzy przede wszystkim ambicję, nie rzeczywiste zobowiązanie.