Hiszpania szuka zmów w przetargach

W zamówieniach publicznych kartel rzadko zostawia po sobie jeden rozstrzygający dowód. Częściej widać układ drobnych powtórzeń: te same firmy startujące razem, oferty przegrywające zbyt przewidywalnie, wykonawca, który formalnie nie wygrał, ale później pojawia się jako podwykonawca. Człowiek może dostrzec taki schemat w jednej sprawie. Maszyna może sprawdzić go w milionach postępowań.

Hiszpański urząd ochrony konkurencji, Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), buduje system sztucznej inteligencji Atenea, który ma analizować dane o zamówieniach publicznych pod kątem zmów przetargowych i koordynacji między firmami (La Vanguardia). Narzędzie ma korzystać z bazy obejmującej około 6 mln kontraktów. Jego zadaniem nie będzie przesądzanie winy, lecz wskazywanie podejrzanych przetargów, które powinni sprawdzić śledczy.

Czego szuka maszyna

Zmowy w zamówieniach publicznych mają dość dobrze opisane objawy. Firmy mogą rotacyjnie wygrywać przetargi. Przegrani składają oferty zaporowo wysokie, by stworzyć pozór konkurencji. Podmiot, który stale przegrywa, po rozstrzygnięciu dostaje część prac jako podwykonawca. OECD od lat kataloguje takie sygnały. Problemem nie był więc brak wiedzy, czego szukać, lecz skala danych.

Urzędnik samorządowy widzi jedno postępowanie. Atenea ma widzieć zachowania powtarzające się u różnych zamawiających, w regionach, sektorach i kolejnych latach. Według dostępnych informacji system działa warstwowo. Najpierw łączy firmy występujące pod różnymi nazwami, na przykład gdy jedna grupa kapitałowa startuje przez kilka spółek zależnych. Potem grupuje podejrzane układy: czy te same dwa podmioty regularnie pojawiają się razem? Na końcu porównuje zachowanie danego rynku z tym, czego można byłoby oczekiwać przy realnej konkurencji.

Atenea ma być rozwinięciem wcześniejszego, węższego narzędzia CNMC do przesiewowej analizy postępowań. Nowy system ma objąć szersze rynki i nowszy problem: zmowę algorytmiczną. Chodzi o sytuację, w której oprogramowanie cenowe firm uczy się reagować na ruchy konkurentów tak, że ceny zaczynają się zbiegać bez klasycznego porozumienia między ludźmi.

Dlaczego Hiszpania się spieszy

To nie jest technologia szukająca uzasadnienia. W ubiegłym miesiącu hiszpański Sąd Najwyższy utrzymał 13,5 mln EUR kary dla spółki Indra za udział w kartelu ustawiającym przetargi na usługi informatyczne dla administracji. Praktyki miały trwać od 2005 do 2015 r. (Cinco Días). W sprawie pojawiły się oferty osłonowe, rezygnowanie przez konkurentów ze startu oraz wcześniejsza wiedza o szczegółach przetargów dzięki kontaktom wewnątrz administracji. Indrze przypisano ponad 324 mln EUR kontraktów przyznanych w ramach zakwestionowanych mechanizmów (elDiario.es).

Właśnie takie ślady system mógłby wychwycić wcześniej niż postępowanie ciągnące się latami: powtarzające się zestawy firm, zamiana ról zwycięzcy i przegranego, przegrany oferent wracający po rozstrzygnięciu jako podwykonawca.

Test odpowiedzialności

Hiszpania wpisuje się w szerszy europejski zwrot ku egzekwowaniu prawa konkurencji z pomocą narzędzi analitycznych. W Niemczech projekt 12. nowelizacji prawa konkurencji przewiduje możliwość systematycznego monitorowania zamówień publicznych (BBH Blog). We Włoszech urząd antykorupcyjny ANAC publikuje dane przetargowe, które tworzą surowiec do podobnych analiz (ANAC).

Trudniejsza część zaczyna się wtedy, gdy algorytm wpływa na to, kto zostanie objęty kontrolą. Holandia boleśnie przerobiła ten problem przy systemie SyRI, rządowym narzędziu do profilowania ryzyka, które sąd uchylił z powodu naruszenia prawa do prywatności (Rechtspraak). Odpowiedzią było stworzenie krajowego rejestru algorytmów: publicznie widocznych jest dziś 1 495 opisów systemów używanych przez 515 organizacji (Algoritmeregister). Zasada jest prosta: jeśli państwowy algorytm wpływa na to, kto trafia pod lupę, obywatele i firmy powinni wiedzieć, że taki system istnieje.

Badania akademickie potwierdzają potencjał takich narzędzi, ale każą ostrożnie traktować ich skuteczność. Analiza CEPR dotycząca szwedzkich aukcji farmaceutycznych wykazała wzorce zgodne ze zmową i wyższymi cenami, lecz takie wyniki są zależne od rynku. Nie dowodzą, że uniwersalny detektor zmów zadziała wszędzie. Główne ryzyko to fałszywe alarmy: wyspecjalizowane kontrakty naturalnie przyciągają niewielu oferentów, wspólne koszty mogą powodować podobne ruchy cen, a konsorcja czasem pozwalają małym firmom startować w zamówieniach, których samodzielnie nie byłyby w stanie wykonać.

Atenea wciąż ma być na etapie wewnętrznych prac, a wdrożenie spodziewane jest w najbliższych miesiącach. Publiczna specyfikacja techniczna nie została dotąd opublikowana. CNMC nie przedstawiła architektury systemu, wskaźników błędów ani zasad nadzoru nad jego działaniem.

Legitymacja takiego narzędzia będzie zależała mniej od sprawności samego algorytmu, a bardziej od tego, czy jego wskazania da się zakwestionować, logikę działania audytować, a rekomendacje odrzucić. Hiszpania sprawdza, czy egzekwowanie prawa konkurencji można przesunąć na wcześniejszy etap, zanim sprawę ujawni sygnalista albo wieloletni proces. Przy odpowiednich zabezpieczeniach skorzystają podatnicy i uczciwe firmy. Bez nich Atenea może stać się czarną skrzynką administracji, czyli dokładnie tym typem algorytmicznej władzy, który europejskie sądy zaczęły już odrzucać.