Zelenskyy odrzuca unijną ofertę Merza

Propozycja kanclerza Niemiec Friedricha Merza, by stworzyć dla Ukrainy nową kategorię „członkostwa stowarzyszonego” w UE, trafiła w punkt najczulszy dla Kijowa. Wołodymyr Zełenski odrzucił ją bez wahania, nazywając „niesprawiedliwą” i domagając się pełnego członkostwa. Spór nie dotyczy tylko formuły prawnej. Chodzi o przyszły układ sił w Unii: wejście Ukrainy zmieniłoby sposób podejmowania decyzji, a Berlin, Paryż i Kijów dobrze rozumieją konsekwencje.

Status, którego nie ma w traktatach

List Merza z 18 maja do przywódców UE opisuje rozwiązanie, którego unijne traktaty dziś nie znają. „Członkostwo stowarzyszone” nie występuje w Traktacie o Unii Europejskiej.

Ukraina miałaby otrzymać miejsce z prawem głosu w Radzie Europejskiej, gdzie szefowie państw i rządów wyznaczają kierunek polityczny UE, oraz w Radzie UE, gdzie ministrowie negocjują prawo. Część mediów uprościła ten pomysł jako udział bez głosu, ale list Merza mówi o uczestnictwie z prawem głosu (Reuters, DGAP). Kijów dostałby też komisarza europejskiego bez teki oraz stowarzyszonych członków Parlamentu Europejskiego, choć z ograniczonym wpływem.

Merz proponuje również objęcie Ukrainy art. 42 ust. 7 TUE, czyli unijną klauzulą wzajemnej pomocy w razie napaści. Twierdzi, że nie wymagałoby to zmiany traktatów, lecz jedynie „silnego porozumienia politycznego”. Dyplomaci w Brukseli są innego zdania. „Nie widzę, jak mogłoby to działać z prawnego punktu widzenia. Trzeba byłoby zmienić traktaty” – powiedział jeden z nich Euronews. Komisja Europejska nie rozstrzygnęła tej kwestii, odsyłając decyzję do szefów rządów (Ukrainska Pravda).

Dlaczego pełne członkostwo niepokoi Paryż i Berlin

Pełne wejście Ukrainy do UE zmieniłoby arytmetykę władzy. Z około 44 mln mieszkańców Ukraina stałaby się piątym największym państwem członkowskim. W głosowaniach większością kwalifikowaną, gdzie do przyjęcia prawa potrzeba 55% państw reprezentujących 65% ludności UE, jej waga przesunęłaby środek ciężkości na wschód. Analiza DGAP wskazuje, że Niemcy i Francja nie uzgodniły wspólnej strategii rozszerzenia, a akcesja Ukrainy osłabiłaby zdolność bloku francusko-niemieckiego do kontrolowania wyników głosowań.

Propozycja Merza dawałaby część tej zmiany od razu: głos w Radzie, ale bez dostępu do budżetu, dopłat rolnych i funduszy strukturalnych. Według wewnętrznej analizy Rady UE cytowanej przez Financial Times pełne członkostwo Ukrainy sprawiłoby, że Francja po raz pierwszy stałaby się płatnikiem netto we wspólnej polityce rolnej (Poland Watch).

Francuskie społeczeństwo jest wobec rozszerzenia najchłodniejsze w Europie. Emmanuel Macron poprosił Komisję o „precyzyjny kalendarz” akcesji Ukrainy, ale nie złożył realnej deklaracji politycznej (Le Monde).

Nagroda pocieszenia, której Zełenski nie chce

Merz połączył swój pomysł z dyplomacją pokojową. W liście napisał, że status stowarzyszony „pomoże ułatwić trwające rozmowy pokojowe”. W kwietniu sugerował, by Zełenski powiedział Ukraińcom: „Otworzyłem wam drogę do Europy”. Oferta ma więc funkcję rekompensaty, europejskiej kotwicy, która mogłaby pomóc sprzedać ustępstwa terytorialne w ewentualnym porozumieniu pokojowym.

Zełenski widzi w tym pułapkę. Nawet z prawem głosu w Radzie Ukraina pozostałaby poza budżetem UE i poza dopłatami rolnymi. Nie miałaby też trwałości prawnej, jaką daje członkostwo zapisane w traktatach. Po utracie władzy przez Viktora Orbána na Węgrzech po kwietniowych wyborach zniknęło główne weto blokujące ukraińską akcesję. Po co więc przyjmować status pośredni, skoro droga do pełnego członkostwa może być teraz prostsza?

Dla Polski najcenniejszym elementem propozycji jest art. 42 ust. 7: europejska gwarancja bezpieczeństwa mniej zależna od coraz mniej pewnego parasola NATO, jak argumentują polscy analitycy. Jednocześnie polscy rolnicy obawiają się ukraińskiej konkurencji. Robert Fico odrzucił koncepcję wprost, mówiąc: „Albo przyjmujemy kogoś do UE, albo nie”, choć kilka tygodni wcześniej obiecywał Zełenskiemu pełne poparcie dla europejskiej drogi Ukrainy.

Czerwcowy szczyt Rady Europejskiej nie ma rozszerzenia w formalnym porządku obrad. Pakiet reform przedakcesyjnych Komisji, który miał pokazać, jak może działać Unia licząca ponad 30 państw, wciąż nie został opublikowany mimo kolejnych opóźnień. Minister spraw zagranicznych Irlandii ostrzegł, że członkostwo stowarzyszone „grozi pozostawieniem Ukrainy w zawieszeniu”.

Sprzeciw Zełenskiego jest zakładem, że Europa bardziej potrzebuje Ukrainy wewnątrz instytucji, niż Ukraina potrzebuje zastępczego statusu na zewnątrz. Jeśli członkostwo stowarzyszone okaże się dla europejskich stolic wystarczająco wygodne, presja na pełną akcesję osłabnie. Dla Kijowa właśnie ta wygoda jest największym ryzykiem.