Španielsko hľadá kartely v zákazkách

Predstavte si systém, ktorý si pamätá každé verejné obstarávanie, každú firmu v súťaži, každú ponúknutú cenu aj každého subdodávateľa, ktorý sa v zákazke objavil neskôr. A potom si predstavte, že v týchto dátach hľadá rovnaké vzorce, aké by si všimol vyšetrovateľ, keby mal tisíc rokov na čítanie spisov. Práve takýto nástroj buduje španielsky súťažný úrad.

Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), španielsky úrad pre hospodársku súťaž a regulované trhy, vyvíja systém umelej inteligencie s názvom Atenea. Má prechádzať dáta z verejného obstarávania a upozorňovať na možné dohody medzi firmami alebo manipuláciu ponúk (La Vanguardia). Systém pracuje s databázou približne šiestich miliónov zmlúv. Jeho úlohou nemá byť dokazovanie viny, ale výber podozrivých tendrov, ktoré si potom preveria ľudia.

Čo si stroj všíma

Kartely vo verejnom obstarávaní po sebe zanechávajú stopy. Firmy sa striedajú vo víťazstvách. Porazení dávajú ponuky, ktoré sú podozrivo vysoké. Spoločnosť, ktorá v súťaži prehrá, sa neskôr objaví ako subdodávateľ víťaza. Odporúčania OECD k manipulácii verejných súťaží takéto signály opisujú už roky. Problém nebol v tom, že by úrady nevedeli, čo hľadať. Problém bol v tom, že to nevedeli hľadať všade naraz.

Miestny úradník vidí jednu súťaž. Atenea môže sledovať opakované správanie naprieč obstarávateľmi, regiónmi, sektormi aj rokmi. Podľa dostupných informácií funguje vo viacerých vrstvách. Najprv prepája firmy, ktoré vystupujú pod rôznymi názvami, napríklad keď sa jedna skupina uchádza o zákazky cez viacero dcérskych spoločností. Potom zoskupuje podozrivé vzorce: objavujú sa tie isté dve firmy stále spolu? Napokon porovnáva, či sa daný trh správa inak, než by sa dalo čakať pri skutočnej konkurencii.

Systém má nadväzovať na starší a užší skríningový nástroj CNMC, no rozširuje záber aj na otvorené trhy a na novší problém: algoritmickú kolúziu. Ide o situáciu, keď sa cenový softvér firiem naučí kopírovať správanie konkurentov bez toho, aby si ľudia museli telefonovať. Podobne ako keby obchody na jednej ulici potichu prestali znižovať ceny pod úroveň susedov.

Prečo sa Španielsko ponáhľa

Nejde o riešenie, ktoré si len hľadá problém. Minulý mesiac potvrdil španielsky Najvyšší súd pokutu 13,5 milióna eur pre spoločnosť Indra za účasť v karteli, ktorý manipuloval verejné zákazky na IT služby pre štát. Správanie firiem sa podľa rozhodnutia týkalo rokov 2005 až 2015 (Cinco Días). Praktiky zahŕňali krycie ponuky, neúčasť konkurentov v súťažiach a vopred získané informácie o tendroch cez kontakty zvnútra. Indre sa pripisovali zákazky za viac než 324 miliónov eur, ktoré boli pridelené v rámci dotknutých dohôd (elDiario.es).

Práve takéto vzorce by stroj vedel zachytiť oveľa skôr než vyšetrovanie trvajúce celé roky: opakovanú prítomnosť tých istých firiem, striedanie víťazov a porazených, alebo porazeného uchádzača, ktorý sa potichu vracia ako subdodávateľ.

Test zodpovednosti

Španielsko je súčasťou širšieho európskeho posunu k vymáhaniu pravidiel s pomocou strojového skríningu. V Nemecku by navrhovaná dvanásta novela súťažného zákona umožnila systematické preverovanie verejného obstarávania (BBH Blog). Taliansky protikorupčný úrad ANAC už zverejňuje dáta o tendroch, ktoré vytvárajú základ pre podobné analýzy (ANAC).

Ťažšia otázka znie, čo sa stane, keď algoritmus rozhodne, kto sa dostane pod drobnohľad. Holandsko si tým prešlo bolestivo, keď súd zrušil SyRI, štátny nástroj na rizikové profilovanie, pre porušenie práva na súkromie (Rechtspraak). Holandská odpoveď bola vytvorenie národného registra, v ktorom je dnes verejne dostupných 1 495 opisov algoritmov od 515 organizácií (Algoritmeregister). Logika je jednoduchá: ak štátny algoritmus ovplyvňuje, koho úrady preverujú, občania majú vedieť, že existuje.

Akademické štúdie ukazujú, že skríning môže fungovať, no zároveň varujú pred preceňovaním výsledkov. Štúdia CEPR o švédskych aukciách liekov našla vzorce zlučiteľné s kolúziou aj s vyššími cenami, ale takéto výsledky sú viazané na konkrétny trh. Nedokazujú, že univerzálne detektory založené na umelej inteligencii budú fungovať všade. Hlavným rizikom zostávajú falošné poplachy: špecializované zákazky prirodzene priťahujú málo uchádzačov, spoločné vstupné náklady môžu hýbať cenami rovnakým smerom a spoločná ponuka môže malým firmám umožniť prístup k zákazkám, ktoré by samy nezvládli.

Atenea je podľa dostupných informácií stále vo vnútornom vývoji a nasadenie sa čaká v najbližších mesiacoch. Verejná technická špecifikácia zatiaľ neexistuje. CNMC nezverejnila architektúru systému, chybovosť ani pravidlá dohľadu.

Dôveryhodnosť nástroja bude menej závisieť od toho, aký inteligentný je algoritmus, a viac od toho, či sa jeho upozornenia budú dať spochybniť, jeho logika auditovať a jeho odporúčania odmietnuť. Španielsko skúša, či sa vymáhanie súťažných pravidiel dá posunúť skôr v čase, teda ešte predtým, než sa objaví whistleblower alebo prípad po desiatich rokoch skončí na súde. Ak to bude fungovať s primeranými poistkami, získajú daňovníci aj poctivé firmy. Ak systém zostane čiernou skrinkou, môže sa z neho stať práve ten typ nespochybniteľnej algoritmickej moci, ktorý už európske súdy v iných prípadoch odmietli.