Premik moči v EU, veto ostaja

Ko so se zunanji ministri EU 1. in 2. septembra sestali v Druids Glenu v irskem Wicklowu na polletnem Gymnichu, neformalnem srečanju za odprto razpravo brez zavezujočih sklepov, sta bili v ospredju dve reformni zamisli (EEAS, The Journal). Obe obljubljata hitrejšo in bolj usklajeno zunanjo politiko. Toda reforma, ki ima realno možnost napredka, bi več moči prenesla k Evropski komisiji. Težja reforma, omejitev nacionalnega veta, ostaja ujeta v pravilo, ki ga skuša spremeniti.

Kallas ima naziv, ne pa vseh vzvodov

Visoka predstavnica EU za zunanje zadeve in varnostno politiko Kaja Kallas naj bi usklajevala celotno zunanje delovanje Unije. V praksi so denar in kadri za razvojno pomoč, obrambno industrijo, humanitarno pomoč in sosedsko politiko razpršeni po ločenih oddelkih Evropske komisije, ki jih ne vodi sama (Le Monde, Euronews).

Pariz in Berlin želita to razpršenost zmanjšati. Sklepi njunega julijskega ministrskega sveta so pozvali k reformi struktur za zunanje delovanje, pri čemer naj bi oktobrski Evropski svet, kjer voditelji držav in vlad določajo politično smer EU, odprl formalno delo (Elysée, Bundesregierung). Po poročanju medijev bi rešitev te instrumente približala Kallas. Cena takšne ureditve pa je jasna: visoka predstavnica bi bila trdneje vpeta v hierarhijo predsednice Evropske komisije Ursule von der Leyen (Politico).

Evropska služba za zunanje delovanje, EEAS, hibridna institucija, sestavljena iz nacionalnih diplomatskih služb, Komisije in sekretariata Sveta, bi se bolj osredotočila na strategijo in vojaške misije, manj pa na upravljanje proračunov in programov. To pomeni, da bi lahko EEAS izgubil nadzor nad denarjem, kadrovskimi razporeditvami in določanjem dnevnega reda, čeprav bi njegova vodja dobila dostop do več političnih instrumentov (EUPerspectives). Javnega francosko-nemškega dokumenta ni. Zasnova reforme zato ostaja odvisna od uhajanj informacij, ki so v več medijih skladna, vendar podrobnosti niso uradno potrjene.

Ta reforma lahko napreduje razmeroma hitro, ker zahteva spremembo sklepa Sveta iz leta 2010, s katerim je bila ustanovljena EEAS, ne pa spremembe pogodb EU (Sklep Sveta 2010/427/EU).

Problem veta ostaja zaklenjen

Drugi sklop odpira globlje vprašanje. Neuradni dokument 11 držav, med njimi Francije, Nemčije, Avstrije, Nizozemske, Španije in Švedske, predlaga kodeks ravnanja proti obstruktivnim vetom v zunanji politiki (ANSA, Euronews). Po pogodbah EU odločitve na področju zunanje in varnostne politike praviloma zahtevajo soglasje: ena vlada lahko blokira sankcije ali krizni odziv, tudi če se preostalih 26 držav strinja (31. člen PEU).

Dokument spodbuja konstruktivno vzdržanost, pri kateri se država umakne iz odločanja, namesto da bi odločitev blokirala. Vlade poziva, naj zunanjepolitičnih dosjejev ne uporabljajo kot talcev za nepovezane zahteve. Hkrati odpira vprašanje prehoda h glasovanju s kvalificirano večino, pri katerem odločitev sprejme tehtana večina držav, ne pa soglasje vseh. Orodje že ima precedense: Ciper, Irska, Avstrija in Malta so se pri posameznih odločitvah že umaknili iz odločanja, namesto da bi uporabili veto (Euronews).

Toda tudi izhod iz veta zahteva soglasje. Države, ki jih veto varuje, bi morale pristati na njegovo oslabitev. Zato je kodeks ravnanja predvsem politična zaveza, ne izvršljiv mehanizem.

Kdo plača ceno

Oba reformna tira ustvarjata različne poražence. Reforma institucij krepi predsednico Komisije kot osrednjo točko vodenja zunanje politike. Za manjše države je to pomembno, ker visoka predstavnica zdaj odgovarja tako državam članicam prek Sveta kot Komisiji. Če bi bila močneje vezana na Komisijo, bi oslabel medvladni kanal, prek katerega prestolnice, kot sta Tallinn ali Dublin, ostajajo neposredno vključene v odločitve, ki jih zadevajo.

Estonija dobro kaže to napetost. Tallinn želi hitrejše usklajevanje sankcij in je javno ocenil, da sta Madžarska in Slovaška upočasnili ključne odločitve o Ukrajini (Estonska vlada). Toda hitrost, dosežena prek hierarhije Komisije, ima svojo ceno, če zmanjša pomen Sveta, kjer imajo manjše države zagotovljen sedež (ERR).

Reforma veta bi stroške razporedila drugače. Ciper veto razume kot zavarovanje pri dosjejih, povezanih z odnosi med EU in Turčijo; njegova oslabitev bi majhni državi odvzela najmočnejši diplomatski vzvod (RIK, Kathimerini). Madžarska je veto uporabljala za zavlačevanje svežnjev sankcij. Za obe državi je sedanji sistem zaščita, ne obstrukcija.

Wicklow sklepov ni prinesel, ker jih tudi ni mogel (Irish Times). Naslednji preizkus bo oktobrski Evropski svet. Najverjetneje bo napredovala reforma, ki preureja verigo poveljevanja, saj potrebuje sklep Sveta, ne spremembe pogodb. Bruselj bo verjetno prej dobil preglednejšo organizacijsko shemo kot hitrejši način odločanja.